Yliopistouudistus irrottaa yliopistot valtiosta

Hallitusohjelman mukaisesti opetusministeriössä on valmisteltu hallituksen esitys uudeksi yliopistolaiksi, joka on tarkoitus antaa eduskunnalle helmikuussa. Uudella lailla lisättäisiin yliopistojen taloudellista autonomiaa muodostamalla nykyisin valtion tilivirastoina toimivista yliopistoista itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia tai säätiölain mukaisia säätiöitä. Uuden yliopistolain mukaisilla yliopistoilla olisi edelleen perustuslaissa turvattu itsehallinto.

Eduskunta päättäisi lailla edelleen yliopistojen määrästä. Turun yliopisto ja Turun kauppakorkeakoulu yhdistyisivät yhdeksi yliopistoksi. Joensuun ja Kuopion yliopistot yhdistyisivät Itä-Suomen yliopistoksi. Teknillisen korkeakoulun, Helsingin kauppakorkeakoulun ja Taideteollisen korkeakoulun toiminnat siirrettäisiin säätiölain mukaiseen Aalto-yliopistoon, jolle uudella yliopistolailla siirrettäisiin julkisena hallintotehtävänä yliopistoille kuuluvat tehtävät oikeuksineen ja vastuineen. Myös Tampereen teknillinen yliopisto muuttuisi säätiömuotoiseksi.

Yliopistojen siirtyessä valtiosta erillisiksi oikeushenkilöiksi yliopistojen henkilöstön palvelussuhde muutettaisiin virkasuhteesta työsopimussuhteeksi. Henkilöstön asema turvataan siirtymävaiheessa. Työantajan neuvotteluoikeudet siirtyvät yliopistoille.

Yliopistoja pääomitetaan riittävästi maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden turvaamiseksi. Yliopistojen käytössä olevat valtion omistamat tilat siirretään yhtiöihin, joiden osakkeista yliopistot omistavat 2/3 ja valtio 1/3. 

Valtion tilivirastoista itsenäisiksi oikeushenkilöiksi

Perustuslaissa turvatusta itsehallinnosta huolimatta yliopistot eivät tällä hetkellä ole itsenäisiä oikeussubjekteja eikä niillä ole omaa varallisuusoikeudellista oikeushenkilöllisyyttä, vaan ne ovat osa valtio-oikeushenkilöä ja valtion talousarviolain ja -asetuksen mukaisesti valtion talousarvion piiriin kuuluvia tilivirastoja. 

Julkisoikeudelliset laitokset ja säätiölain mukaiset säätiöt ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä ja siten valtion budjettitalouden ulkopuolella. Niille osoitetaan kuitenkin vuosittain valtion talousarvion kautta rahoitusta yliopistolaissa annettujen tehtävien suorittamista varten siten, että valtion rahoitusvastuu yliopistojen julkisen tehtävän hoitamisesta säilyy, valtion rahoituksen reaalitaso ei heikkene ja tarkemmin määriteltyihin valtakunnallisiin ja muihin erityistehtäviin voidaan osoittaa harkinnanvaraista rahoitusta.

Valtion rahoitus määräytyy pääosin laskennallisen mallin pohjalta. Malli palkitsee yliopistojen toiminnan laatua, vaikuttavuutta ja tehokkuutta. Valtion rahoituksen periaatteet yliopistojen toimintaan ovat oikeushenkilömuodosta riippumatta samat kaikille yliopistoille.

Henkilöstö työsopimussuhteeseen

Merkittävä osa valtion henkilöstöstä työskentelee tällä hetkellä yliopistoissa joko virka- tai työsuhteessa. Yliopistojen valtion palkkausjärjestelmän jaottelun mukaisesta opetus- ja tutkimushenkilökunnasta on maaliskuun 2008 tietojen mukaan ollut keskimäärin 20 % eli noin 3 500 henkilöä työsuhteessa ja 80 % eli lähes 14 000 henkilöä virkasuhteessa. Muun henkilökunnan osalta työsuhteisia on ollut keskimäärin 25 % eli noin 3 400 henkilöä ja virkasuhteisia 75 % eli 10 000 henkilöä. Tilanne virka- ja työsuhteisten määrän osalta vaihtelee paljon yliopistojen välillä: kahdeksassa yliopistossa ei maaliskuun 2008 tietojen mukaan ollut lainkaan työsuhteista opetus- ja tutkimushenkilökuntaa.

Valtio-oikeushenkilöstä erillään, itsenäisinä oikeushenkilöinä toimivien yliopistojen palvelussuhteen muotona olisi työsopimussuhde. Nykyiset virat lakkaavat viraston lakatessa.  Työsuhteistaminen antaa yliopistoille nykyistä paremmat edellytykset kannustavan ja palkitsevan henkilöstöpolitiikan harjoittamiseen.  Virkaan nimittämisen sijasta henkilöstöä otettaessa työntekijän kanssa solmittaisiin työsopimus.

Yliopistoille joustavat menettelytavat ovat ensiarvoisen tärkeitä; joutuvathan ne kilpailemaan osaavasta opetus- ja tutkimushenkilöstöstä yhä kiristyvässä kansainvälisessä kilpailussa.

Työnantajan neuvotteluoikeudet yliopistolle

Työnantajan neuvotteluoikeudet työehtosopimusten suhteen siirtyisivät yliopistoille itselleen, mikä osaltaan tukee yliopistojen taloudellista autonomiaa. Siirtymisajankohtana noudatettavista palvelussuhteen ehdoista ja muista tähän liittyvistä menettelytavoista on tarkoitus sopia henkilöstöjärjestöjen kanssa. Henkilöstö siirtyisi uusiin yliopistoihin nykyisissä tehtävissään ja nykyisellä palkkatasollaan.

Henkilöstön eläke-etujen turvaaminen on ollut yksi keskeinen tavoite. Uusiin yliopistoihin siirryttäessä nykyisten yliopistojen palveluksessa olevat ennen vuotta 1980 syntyneet henkilöt pysyvät valtion eläkejärjestelmän piirissä niin kauan kuin he ovat työsuhteessa johonkin yliopistoon. Muu henkilöstö siirtyy yksityisen työeläkejärjestelmän piiriin.Uudet työsuhteet henkilön syntymävuodesta riippumatta tulevat työeläkejärjestelmän piiriin.  Mikäli uusi työntekijä tullessaan on valtion eläkejärjestelmän piirissä ja on syntynyt ennen vuotta 1980, pysyy hän valtion eläkejärjestelmän piirissä niin kauan kuin hän on työsuhteessa johonkin yliopistoista. Tästä järjestelystä on hyvä yhteisymmärrys henkilöstöjärjestöjen kanssa.

Yliopistojen henkilöstöjärjestöt ovat pitäneet virkasuhdetta työsuhdetta parempana ainakin yliopistojen johtavalle opetus- ja tutkimushenkilöstölle. Järjestöjen mielestä virkasuhde turvaa tutkimuksen vapauden työsuhdetta paremmin. Tälle näkemykselle ei näyttäisi kansainvälisessä vertailussa löytyvän perusteita; ovathan useat maailman parhaista yliopistoista yksityisiä, joissa virkasuhteita ei ole.

Kaiken kaikkiaan virkasuhdetta ja työsuhdetta koskeva lainsäädäntö on nykyisin hyvin pitkälti samansisältöinen. Molemmissa palvelussuhteissa lähtökohtana on vakituinen palvelussuhde ja irtisanomisperusteet ovat lähes samanlaiset. Sekä virkamiehen että työsopimussuhteisen henkilöstön on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Kummassakin palvelussuhteessa voidaan käyttää samaa palkkausjärjestelmää ja kumpaankin palvelussuhteeseen liittyy järjestöjen välillä neuvoteltava virka-/työehtosopimus. Työehtosopimuksilla voidaan sopia samoista asioista kuin virkaehtosopimuksilla.

Virka- ja työsuhdetta koskevan lainsäädännön sisällössä on lähinnä seuraavia eroja: Virkasuhde alkaa viranomaisen yksipuolisella nimittämisellä viranomaisen määrittämiin tehtäviin kun taas työsuhde alkaa työntekijän ja työnantajan välisellä sopimuksella, jolloin myös työntekijällä on mahdollisuus neuvotella ja vaikuttaa tehtäviensä sisältöön. Vakituisia virkoja voidaan perustaa vain valtion talousarviossa osoitetun määrärahan puitteissa, mutta vakituisia työsuhteita voidaan perustaa työnantajan kokonaistaloudellisen tilanteen sen salliessa. Laittomat määräaikaisuudet johtavat virkasuhteessa korvausvelvollisuuteen ja työsuhteessa sen katsomiseen vakinaiseksi työsuhteeksi. Laittomasti irtisanottu virkasuhde jatkuu katkeamatta ja laittomasti irtisanottu työsuhde oikeuttaa korvauksiin. Virkasuhdetta koskevat virkamiehen ja valtion väliset riidat käsitellään hallinto-oikeuksissa, työsuhdetta koskevat työntekijän ja työnantajan väliset riidat käsitellään puolestaan yleisissä alioikeuksissa.

Parhaiten opetuksen ja tutkimuksen vapautta voitaisiin Suomessakin turvata yliopistolaitoksen riittävällä resursoinnilla ja ottamalla käyttöön ns. tenure track. Tenure track ("vakinaistamispolku") tarjoaisi mahdollisuuden ansioituneelle tutkijalle edetä nopeassakin aikataulussa pysyvään työsuhteeseen. Tällainen on käytössä useimmissa johtavissa yliopistoissa maailmalla. Useimmiten tenure-positiot ratkaistaan ulkopuolisen vertaisarvioinnin avulla.

Yliopistouudistusten aalto meneillään Euroopasa

Liioittelematta voidaan sanoa, että erityisesti Euroopassa on jo muutaman vuoden ollut käynnissä yliopistouudistusten aalto. Useiden maiden yliopistojen oikeudelliseen asemaan on tehty muutoksia, jotka luovat yliopistolle aikaisempaa itsenäisemmän taloudellisen ja hallinnollisen aseman.

Virastomallista on pääosin luovuttu niissä maissa, joissa ylipistot ovat toimineet osana valtionhallintoa.  Itävallassa ja Tanskassa uudistukset on toteutettu 2000-luvun alussa. Vuoden 2008 lopulla jätti Ruotsissa mietintönsä selvitysmies, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus valtion yliopistojen ja korkeakoulujen uusiksi toimintamuodoiksi. Selvitysmiehen ajatukset noudattelevat hyvin paljon suomalaisen uudistuksen suuntaviivoja.

Samoin Norjassa on odotettavissa uudistusesityksiä. Ranskassa on parhaillaan meneillään laaja ja merkittävä autonomiaa lisäävä yliopistouudistus, vaikkakin yliopistot siellä edelleen säilyvät valtion laitoksina. Mm. yliopistojen kiinteistöt on tarkoitus siirtää yliopistojen omaan omistukseen.  

Yliopistojen oikeudellinen asema autonomian vahvistamiseksi muutettiin muutama vuosi sitten myös Japanissa, jossa valtionyliopistot muutettiin yliopistoyhtiöiksi. Englannissa entiset polytechnics-korkeakoulut muutettiin 1990-luvun alussa korkeakouluyhtiöiksi samalla kun niistä muodostettiin yliopistoja.

Yhdysvalloissa yliopistojen ja valtion suhde rakentuu eri tavalla kuin Euroopassa. Osavaltiot eivät ohjaa yksityiskohtaisesti yliopistojen toimintaa. Kalifornia on kuitenkin esimerkki mallista, jossa osavaltion suunnittelujärjestelmä on ulottunut myös korkeakoulujärjestelmän rakenteisiin.

Oikeudellisen aseman uudistukset ovat merkinneet muutoksia myös yliopistojen johtamisen ja hallinnon rakenteissa. Toimielinrakenne ja kokoonpano sekä jäsenten nimitys- tai valintakäytänteet samoin kuin toimielinten puheenjohtajan nimittäminen tai valitseminen ovat olleet uudistusten tärkeitä sisältöjä. Suuntauksena on ollut ulkopuolisten jäsenten osallistumisen lisääminen yliopistojen hallinnossa. Samassa yhteydessä on rehtorin valintatapoja ja kelpoisuusvaatimuksia useissa maissa uudistettu. Kelpoisuusvaatimuksena on korostunut ammattijohtajuus.

Uudisten hengessä myös yliopistojen rahoituksen, budjetoinnin ja talouden kehittämisen suuntalinjoja ovat olleet siirtyminen kohti laskennallisia, pääosin tulosperustaisia rahoitusmalleja, monivuotiset tulossopimukset ja käyttötarkoitukseltaan rajoittamattomien määrärahojen kohdentamiseen yliopistoille.

Anita Lehikoinen, johtaja
Opetusministeriö, korkeakoulu- ja tiedeyksikkö

Tulostettava versio