Universitetsreformen lösgör universiteten från staten

Undervisningsministeriet har i enlighet med regeringsprogrammet berett en regeringsproposition till en ny universitetslag, vilken ska avlåtas till riksdagen i februari. Syftet med den nya lagen är att utöka universitetens ekonomiska autonomi genom att omvandla universiteten, som i dagsläget är statliga räkenskapsverk, till självständiga offentligrättsliga inrättningar eller fonder enligt fondlagen. Universiteten kommer även enligt den nya universitetslagen att ha ett grundslagsstadgat självstyre.

Det föreslås att riksdagen fortfarande ska fastställa antalet universitet genom lag. Åbo universitet och Åbo handelshögskola föreslås bli fusionerade till ett universitet. Joensuu universitet och Kuopio universitet föreslås bli sammanslagna till Östra Finlands universitet. Tekniska högskolans, Helsingfors handelshögskolas och Konstindustriella högskolans funktioner ska flyttas till det i fondlagen avsedda Aalto-universitetet, dit man även med stöd av den nya universitetslagen som en offentlig förvaltningsuppgift flyttar ifrågavarande universitets uppgifter inklusive rättigheter och ansvar. Tammerfors tekniska universitet föreslås också bli omvandlat till en fond.

Då universiteten övergår från att vara statliga inrättningar till att vara juridiska personer föreslås också att universitetspersonalens tjänsteförhållande ändras från tjänsteförhållande till arbetsavtalsförhållande. Personalens ställning tryggas i övergångsskedet. Arbetsgivarens förhandlingsrättigheter överförs till universiteten.

Universiteten ska kapitaliseras så att deras betalningsförmåga och soliditet tryggas. De statsägda lokaliteter som universiteten förfogar över flyttas till bolag, av vilkas aktier universiteten äger två tredjedelar och staten en tredjedel.

Från statliga räkenskapsverk till självständiga juridiska personer

Trots sin grundlagsstadgade autonomi är universiteten för tillfället inte några självständiga rättssubjekt, och de besitter inte någon egen egendomsrättslig juridisk identitet, utan de utgör en del av staten som juridisk person, och de är i enlighet med lagen och förordningen om statsbudgeten räkenskapsverk som omfattas av statsbudgeten.

Offentligrättsliga inrättningar och fonder som avses i fondlagen är självständiga juridiska personer och således utanför statens budgetekonomi. De ska dock årligen anvisas finansiering via statsbudgeten för utförande av uppgifter som fastställts i universitetslagen så att statens finansieringsansvar för skötandet av universitetens offentliga uppgifter bevaras, den reella nivån för statlig finansiering inte försvagas och så att prövningsberoende finansiering kan anvisas till närmare bestämda riksomfattande och andra särskilda uppgifter.

Den statliga finansieringen bestäms huvudsakligen utgående från en kalkylmässig modell. Modellen belönar kvaliteten och effektiviteten hos universitetens verksamhet. Principerna för statlig finansiering av verksamheten är likadana för alla universitet oberoende av den juridiska statusen.

Personalen i arbetsavtalsförhållande

En stor del av statens personal arbetar för tillfället vid universiteten antingen i tjänste- eller i arbetsavtalsförhållande. Enligt statistiken från mars 2008 var ca 20 %, dvs. ca 3 500 personer, av universitetens undervisnings- och forskningspersonal, vilken indelats enligt statens lönesystem, i arbetsavtalsförhållande, och 80 %, dvs. nästan 14 000 personer i tjänsteförhållande. Vad gäller den övriga personalen var ca 25 %, dvs. ca 3 400 personer i arbetsavtalsförhållande och 75 %, eller 10 000 personer i tjänsteförhållande. Förhållandet mellan tjänste- och arbetsavtal varierar tämligen mycket universiteten emellan. Vid åtta universitet fanns det enligt uppgifterna från mars 2008 inte alls någon undervisnings- eller forskningspersonal i arbetsavtalsförhållande.  

Det föreslås att arbetsavtalsförhållandet skulle utgöra tjänsteförhållandet vid universiteten, vilka frigjorts från staten som juridisk person, och vilka alltså utgör självständiga juridiska personer. De nuvarande tjänsterna upphör då ämbetsverket upphör att existera. Utnyttjandet av arbetsavtalsförhållanden gör det möjligt för universiteten att bedriva mera uppmuntrande och belönande personalpolitik än hittills. I stället för att utnämnas till tjänst ska de som anställs alltså teckna ett arbetsavtal med universitetet.

Flexibla förfaringssätt är ytterst viktiga för universiteten. De blir ju tvungna att konkurrera om kompetent undervisnings- och forskningspersonal i en allt hårdare internationell konkurrensomgivning.

Arbetsgivarens förhandlingsrätt till universiteten

Arbetsgivarens förhandlingsrätt kommer för arbetsavtalens del att flyttas till universiteten, vilket för sin del stödjer universitetens ekonomiska autonomi. Avsikten är att man tillsammans med personalorganisationerna kommer överens om de anställningsvillkor och andra förfaringssätt som ska tillämpas i övergångsskedet. Personalen ska övergå till de nya universiteten med sina nuvarande uppgifter och sin nuvarande lönenivå.

Tryggandet av personalens pensionsförmåner har varit en central målsättning. Vid övergången till de nya universiteten kommer före 1980 födda personer som är i de nuvarande universitetens tjänst att omfattas av statens pensionssystem så länge som de står i arbetsförhållande till något universitet. Den övriga personalen kommer att flytta över till det privata arbetspensionssystemet. Nya arbetsförhållanden kommer att omfattas av det privata arbetspensionssystemet oberoende av personens födelseår. Ifall en ny anställd redan är med i statens pensionssystem och dessutom är född före 1980, förblir han eller hon inom statens pensionssystem så länge som han eller hon står i arbetsförhållande till något universitet. Man har uppnått ett gott samförstånd med personalorganisationerna om detta arrangemang.

Universitetens personalorganisationer har föredragit tjänsteförhållanden framom arbetsavtalsförhållanden åtminstone för den ledande undervisnings- och forskningspersonalens del vid universiteten. Organisationerna anser att tjänsteförhållandet utgör en bättre garanti för forskningsfrihet än arbetsavtalsförhållandet. Denna uppfattning verkar inte få något stöd från internationella jämförelser: flera av världens bästa universitet är ju privata, och de har inga tjänsteförhållanden alls.

I det stora hela är lagstiftningen nuförtiden innehållsmässigt likadan såväl för tjänsteförhållandenas som för arbetsavtalsförhållandenas del. Utgångspunkten för de båda anställningsförhållandena är ett varaktigt tjänsteförhållande, och villkoren för uppsägning är nästan likadana. Både tjänstemän och personal i arbetsavtalsförhållande måste iaktta arbetslednings- och övervakningsbestämmelser. Samma lönesystem kan utnyttjas vid båda anställningsförhållanden, och båda anställningsförhållandena är även föremål för ett tjänste-/kollektivavtal som förhandlas fram av organisationerna. Man kan med kollektivavtal komma överens om samma saker som med tjänstekollektivavtal.

Innehållen i tjänste- och kollektivavtalen skiljer sig åt något främst i fråga om följande frågor: ett tjänsteförhållande inleds genom att en tjänsteman ensidigt utnämns till en av myndigheten bestämd uppgift, medan ett arbetsavtalsförhållande inleds med ett avtal mellan arbetstagaren och arbetsgivaren, varvid även arbetstagaren har möjlighet att förhandla om och påverka innehållet i avtalet. Varaktiga tjänster kan endast grundas inom ramen för anslag som beviljats i statsbudgeten, medan varaktiga arbetsavtalsförhållanden kan grundas då arbetsgivarens helhetsekonomiska situation tillåter det. Olagliga tidsbundna anställningar leder till ersättningsskyldighet i ett tjänsteförhållande, och i ett arbetsavtalsförhållande leder de till att anställningen betraktas som varaktig. Ett olagligt uppsagt tjänsteförhållande fortsätter utan avbrott, och ett olagligt uppsagt arbetsavtalsförhållande berättigar till ersättningar. Tvistemål mellan tjänstemän och staten som gäller tjänsteförhållanden behandlas vid förvaltningsdomstolarna, tvister mellan arbetstagare och arbetsgivare som gäller arbetsavtalsförhållanden behandlas vid allmänna underrätter.

Det bästa sättet att trygga undervisningens och forskningens frihet vore även i Finland att förse universiteten med tillräckliga resurser och att ta i bruk ett s.k. tenure track (”varaktighetsstig”), vilket skulle göra det möjligt för meriterade forskare att i snabb takt avancera mot ett varaktigt anställningsförhållande. Detta system är i bruk i flera av världens ledande universitet. Tenure-positionerna avgörs oftast genom extern benchmarking.

En våg av universitetsreformer pågår i Europa

Man kan utan att överdriva säga att det speciellt i Europa har pågått en våg av universitetsreformer under de senaste åren. Universitetens rättsliga ställning har ändrats i flera länder, vilket gett universiteten en självständigare ekonomisk och administrativ ställning än förr.

Ämbetsverksmodellen har slopats i de flesta länder där universiteten fungerat som en del av statsförvaltningen. I Österrike och Danmark genomfördes reformerna i början av 2000-talet. I slutet av 2008 lämnade en utredare i Sverige, vars uppgift var att lägga fram ett förslag till nya verksamhetsmodeller för statliga universitet och högskolor, sitt betänkande. Utredarens tankar följer i många hänseenden de linjer som ingår i de finländska reformerna.

Reformförslag kan väntas även i Norge. I Frankrike pågår som bäst en omfattande och betydande autonomiökande universitetsreform, även om universiteten där fortfarande kommer att förbli statliga ämbetsverk. Avsikten är bl.a. att universitetens fastigheter överförs i universitetens ägo.

Även i Japan ändrade man för några år sedan universitetens rättsliga ställning i syfte att förstärka deras autonomi. Statsuniversiteten omvandlades till universitetsbolag. I England omvandlades de tidigare polytechnics-högskolorna i början av 1990-talet till högskolebolag, samtidigt som de gjordes till universitet.

I Förenta Staterna är förhållandet mellan universiteten och staten en annan än i Europa. Universitetens verksamhet styrs inte i detalj av delstaterna. Kalifornien är dock ett exempel på en modell där delstatens planeringssystem omfattar även högskolesystemets strukturer.

Förändringarna i den rättsliga ställningen har medfört förändringar även i strukturerna för ledandet och administrerandet av universiteten. Organisationerna och uppsättningarna samt förfarandena vid utnämning och val av medlemmar, liksom utnämnandet och valet av ordföranden för organen har varit viktiga innehållselement i reformen. Trenden har varit att utöka andelen utomstående medlemmar i universitetens administration. Samtidigt har man i många länder reformerat valförfarandena och behörighetskraven för rektorer. Professionellt ledande har fått en mera framträdande roll i behörighetskraven.

Utvecklingstrenden för universitetens finansiering, budgetering och ekonomiska utveckling har i enlighet med reformernas målsättningar gått mot kalkylmässiga, huvudsakligen inkomstbaserade finansieringsmodeller, fleråriga resultatavtal och anvisning av anslag vilkas användningsändamål inte begränsats.

Anita Lehikoinen, direktör
Undervisningsministeriet, högskole- och vetenskapsenheten

Tulostettava versio