Synvinklar till prognosticerandet av utbildningsbehovet

Prognosticeringsresultaten ger riktlinjerna för utvecklandet av utbildningsutbudet och en god informationsgrund för justerandet av förhållandena mellan olika branscher och stadier.

Statsrådets prognosnätverk definierade den prognosticering som praktiseras inom statsförvaltningen bl.a. som en ?systematisk, aktiverande process där man samlar in information, utvärderar och analyserar den och utarbetar medelfristiga och långfristiga visioner om framtiden. Syftet med prognosticerandet av framtiden är att förbättra informationsgrunden för de nuvarande besluten.?

I ett kort kapitel ges framgångsrikt prognosticerande åtminstone tre centrala målsättningar. Först och främst bör prognosticeringsprocessen vara aktiverande. I praktiken betyder det att alla de parter som är med om att skapa framtiden deltar i själva prognosticerandet i så stor omfattning som möjligt. När det gäller förutseende av utbildningsbehoven betyder detta att ministeriet, centralförvaltningen, regionförvaltningen, högskolorna och utbildningsanordnarna deltar i prognosticeringsprocessen. Prognosticerandet förbinder alltså till verksamheten; samtidigt som man förutser det kommande, förbinder man sig till att handla i enlighet med målsättningarna. Verksamheten innebär också skapande av framtiden, inte enbart utvärdering som skulle vara oberoende av aktörerna.

För det andra innebär prognosticering analysering. Även om avsikten är att förbinda aktörerna till att förverkliga en gemensam framtidsuppfattning, baserar sig prognosticerandet på en framtidsanalys som är så välmotiverad som möjligt. Information om framtiden är alltid utsatt för kritik, och utsagor om framtiden ska alltid kunna motiveras. I praktiken förutsätter detta krav att informationsproduktionen baseras på någon slags prognosmodell eller metod. Olika metoder har utvecklats rikligt både vid forskningsinrättningar och inom förvaltningen. Det finns till exempel för förutseendet av utbildningsbehoven flera riksomfattande modeller och regionala tillämpningar av dem. Högskolorna och utbildningsanordnarna har dessutom ofta egna prognosmodeller.

För det tredje, prognosresultaten är inte alltid samma sak som beslutsfattandet. Prognosticering innebär alltid producering av information om sådana omständigheter, dvs. framtiden, vilka aldrig kan observeras direkt. I princip är det i ljuset av historiska fakta omöjligt att veta något om framtiden för det sociala livet. Man har försökt lösa detta grundproblem med hjälp av flera olika verktyg, vilka alla dock på ett eller annat sätt har sin förankring i det vi vet från historien och dagsläget, och hur saker och ting enligt olika förklarande teorier förväntas framskrida. Trots att metoderna har finslipats och gjorts mycket exakta, är resultaten fortfarande osäkra. Prognosticerandet av till exempel utbildningsbehoven blir nog aldrig fullständigt exakt om man ser till antalet startplatser. Träffsäkerheten för förutspåendet beror också på fenomenet som studeras. Prognosticerandet av till exempel befolkningsuppgifterna är pålitligare än av, säg, branschstrukturerna eller utbildningsbehovet. Prognosticerandets uppgift är därför att förse beslutsfattarna med bästa möjliga information om framtiden. Om informationen om framtiden dessutom har producerats på ett sätt som förbinder aktörerna, skapar den goda förutsättningar för informationsbaserat beslutsfattande.

Prognosticerandet av arbetskrafts- och utbildningsbehoven en särskild tyngdpunkt i regeringsprogrammet

Alla är medvetna om att vår befolkning åldras hastigt. Så gott som alla andra OECD-länder befinner sig i samma situation som Finland, men hos oss framskrider åldrandet snabbare än i de flesta övriga länderna. Vår arbetskraft kommer att minska långt in på 2030-talet. Vi står inför flera år då inträdet på arbetsmarknaden är ungefär 10 000 personer mindre än bortfallet. I en sådan situation är det helt klart att arbetskraftsutbudet i så stor omfattning som möjligt bör motsvara efterfrågan. Det betyder i praktiken att prognosticerandet och träffsäkerheten av det bör utvecklas ytterligare, och samtidigt bör man se till att utbildningen verkligen riktas till rätta branscher och stadier.

Regeringen har i sitt program gjort prognosticerandet av arbetskrafts- och utbildningsbehoven till ett särskilt prioriterat område. I programmet konstateras bl.a. att ?Regeringen reformerar grunderna för prognosticeringen för att de kvalitativa och kvantitativa kompetens-, utbildnings- och forskningsbehoven samt arbetslivets behov ska kunna tillgodoses bättre.? Arbetet har redan inletts på många håll. Ett förslag till utveckling av arbetskrafts- och utbildningsbehoven i samarbete mellan olika förvaltningsområden utarbetas inom ramen för politikprogrammet för arbete, företagande och arbetsliv. Vid undervisningsministeriet finns en bredbasig koordineringsgrupp för prognosticering, vilken samlar ihop existerande prognosticeringsinformation och utarbetar förslag till utveckling av systemet.

Utvecklingsarbete behövs på många håll. Förutom de demografiska förändringarna bör man vid utvecklandet av prognosticeringen ta i beaktande flera ändringar i den administrativa verksamhetsomgivningen. Grundandet av ett nytt arbets- och näringsministerium skapar nya prognosticeringsmöjligheter, men organiseringen tar sin tid, och reformerandet av regionförvaltningen medför också ett behov av att omvärdera den regionala prognosticeringen av utbildningsbehoven. Den innehållsmässigt största utmaningen torde bestå i hur den nuvarande ekonomiska situationen borde återspegla sig i definierandet av utbildningsbehovet? Har utarbetarna av medel- och långfristiga prognoser tålamod att se bortom ekonomiska cyklar och upptäcka mera bestående ändringar i yrkes- och befolkningsstrukturen?

Från prognoser till beslut

Frågan måste besvaras för första gången i det skede då halvtidsutvärderingen av den aktuella utvecklingsplanen för utbildning och forskning (KESU) ska genomföras. I den utvecklingsplan som godkändes i december 2007 fastslog man kvantitativa bransch- och stadievisa mål för utbildningen. Samtidigt beslöt man dock att utarbeta en halvtidsrapport om utbildningsutbudet, i vilken man beaktar förändringarna på arbetsmarknaden och andra samhälleliga förändringar som påverkar frågan. Halvtidsutvärderingen görs 2009.

Prognosticerandet av det utbildningsbehov som är allra närmast förknippat med beslutsfattandet har gjorts till en del av KESU-processen. Utbildningsstyrelsen, som med hjälp av omfattande intressentgruppssamarbete räknar ut de bransch- och stadiespecifika startmålsättningarna för utbildningen, är en central aktör. Tidsschemat för utbildningsprognosen räcker från prognosticeringsögonblicket till dem som inleder sina studier om fem år. Detta betyder att de som påbörjar studierna är tillgängliga på arbetsmarknaden efter 3-7 år, vilket betyder att tidsintervallet mellan prognosticeringstidpunkten och det eftersträvade utfallet är ca 8-12 år.

Under varje KESU-runda diskuterar man genomgående prognosticeringsresultaten och konkretiserandet av dem i form av statsrådets beslut. Under den föregående rundan dryftades det bl.a. om vissa branschers behov underskattats, och om förhållandena mellan de olika utbildningsstadierna var korrekta. Man bör dock vid utvärderandet av prognosticeringsresultaten alltid komma ihåg det tidsintervall inom vilket prognosticeringen görs. De dagsaktuella arbetskraftsbehoven kommer inte att tillgodoses ens genom träffsäker medelfristig eller långfristig prognosticering, de måste göras till föremål för andra slags åtgärder.

Det konstaterades redan ovan att prognosresultaten realiseras sällan, eller så gott som aldrig, exakt som sådana. Trots det frågas det ofta varför statsrådets beslut avviker från prognosticeringsresultaten. Det finns många orsaker till detta. För det första förutsätter upprätthållandet av god och högklassig utbildning inom vissa branscher tillräckligt stora utbildningsenheter. Allt för stora och hastiga branschvisa nedskärningar skulle hota hela branschens existens. För det andra bör det på grund av prognosinformationens osäkerhet finnas mycket välmotiverade grunder för plötsliga dramatiska förändringar i utbudet. Prognosticeringsresultaten drar trots allt riktlinjerna för utvecklandet av utbudet, och en god informationsgrund för förändrandet av förhållandena mellan branscherna och stadierna.

Nästa KESU-prognosrunda håller på att inledas som bäst. Nu ska man inleda prognosticerandet av utbildningsbehoven för dem som inleder studier på andra stadiet eller högskolestudier år 2016.

Ville Heinonen, Specialplanerare
Undervisningsministeriet

Tulostettava versio